A los diez años de la Constitución y con ocasión del Libro homenaje al maestro Garrido Falla, publiqué el estudio «Crisis de la participación administrativa» (puede verse también en el núm. 119 de la Revista de Administración Pública). El actual fenómeno que conocemos como el «15 M» me está recordando el contenido de dicho trabajo. En aquel momento ya asistíamos a acontecimientos de la vida social que eran síntomas de decaimiento de la corriente que se denominó en los años setenta «euforia de la participación». Cuando lo más importante de la vida política era hacer las leyes, bastaba la democracia formal mediante votaciones periódicas para la suficiencia de la participación ciudadana; pero en el actual desarrollo del Estado Social con la omnipresencia de las Administraciones Públicas, el ciudadano con el voto no controla todas las cuestiones que afectan a su esfera vital, por lo que necesita un desarrollo de los cauces de la democracia material en los que la participación es esencial.
La Constitución de 1978 incorporó la «euforia participativa» viva en la Europa de su tiempo: artículos 9.3 (corresponde a los poderes públicos… «facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social»), 20.3, 23, 27.5 y 7, 48, 51.2, 105, 129.1, 131.2. Pero bien pronto la participación ciudadana directa se presentó en estado carencial, tensa y difícil, lo que me impulsó a analizar las posibilidades de superación llegando a las siguientes conclusiones:
La participación administrativa en la primera década de vigencia de la Constitución española de 1978 ha atravesado por una etapa de desorientación, es decir, de crisis. Todas las complejas causas determinantes de tan súbito decaimiento de la filosofía participativa pueden concentrarse en un núcleo: el exceso de politización de la vida social. Para algunos autores la conquista del poder por ideologías que utilizaron la reivindicación participativa como instrumento ha determinado que se atrofien sus mecanismos. Sin embargo, es indudable la vigencia formal de los mandatos constitucionales y de sus desarrollos legislativos, si bien éstos no hayan alcanzado altas cotas de creatividad y plenitud. Lejos, pues, de una moda o reacción sensiblera como euforia de temporada enarbolada mediante resortes de políticos, la participación social en la gestión administrativa debe considerarse en el plano técnico-jurídico derivado de la condición de normas directamente aplicables que caracteriza a las que la consagran, y con sometimiento al control jurisdiccional.
Lo que la participación administrativa viene, en definitiva, a significar es la primacía de la realidad y efectividad de los derechos fundamentales de la persona sobre el poder administrativo; primacía que es un efecto directo impuesto también por la cláusula de Estado Social y Democrático, y no sólo por las exigencias del Estado de Derecho. Que el Estado sea Social legitima su acción en la vida social, pero no que prescinda de la sociedad para la toma de las decisiones que le afecten. Esto sería antidemocrático. La ley, como esencial instrumento técnico del Estado de Derecho, sigue siendo la medida de la función administrativa determinada por la voluntad popular en los parlamentos. Pero las penetraciones de la Administración pública de un Estado Social determinan una crisis de incomplitud en la ley que se resuelve en un mayor apoderamiento para que la Administración adopte decisiones de amplio efecto comunitario mediante el discernimiento en función de circunstancias coyunturales o cambiantes. De ahí que, sin mengua de la primacía de la ley, y sin que se opere una sustitución en la posición constitucional de la Administración Pública, la propia Norma Suprema establezca también la participación ciudadana en la gestión administrativa como un complemento garantizador, sobre todo en virtud de los derechos fundamentales a participar en los asuntos públicos y a la defensa en todas sus dimensiones (arts. 23 y 24).
Con ello no se pretende llegar a una mutación del «modelo de gestión objetivo-jurídica». Que la Administración sea un instrumento objetivo de acción no viene contradicho porque la Constitución llame también como complemento para la buena administración a la participación ciudadana con un alcance proporcional según fines, medios y efectos.
Para conseguir revitalizar la participación en las justas proporciones en que la Constitución la establece hay que retomar de nuevo, aquí y ahora, el discurso de Bachof y buscar las garantías en un poder judicial independiente con un complemento de técnicas que articulen un fuerte principio inquisitivo. De esta manera quizá pueda devolverse al ciudadano la fe en su compromiso con la vida comunitaria y la esperanza de que de verdad su dignidad personal es un fundamento del orden político y de la paz social.
La evolución reciente está haciendo sonar con estridencia el grito de la sociedad civil que no encuentra cauces de esa participación, que no encuentra fórmulas de realización real y efectiva.
